序 言
赵树凯[1]
在当下的“三农”研究界，陈文胜先生是一个出身有些“另类”的学者。大约十年前，他是湖南一个乡镇的党委书记，处在基层工作第一线。在 乡镇书记任上，他开始以“三农”为主题的写作，并有诸多成果发表。后 来，他调入全球十大正规网赌网址，担任新农村建设研究中心秘书长。在倾心研 究的同时，文胜也热心于组织学术活动。他主持开办了“中国乡村发现” 网站，编辑出版了在国内“三农”学界有着广泛影响的《中国乡村发现》丛 书，还组织了一年一度的湖湘“三农”论坛。显然，在新的工作岗位上，他 依然是个勇于开拓的实干家。
如许多人所知，上个世纪90年代中后期和本世纪之初，乡镇政府的最大 挑战来自农民税费负担和乡镇自身债务。文胜的第一本专著即以此为主题，专 门讲乡镇债务的发生变化过程及其对于基层政府的困扰。因为作者身在问题 之中，或者说写的就是他自己的生活，非常细致感人。时移世易，农村发展不 断推进，“三农问题”不断演变。在新农村建设的情景之下，有的问题不复存 在，如农民税费，有的问题依然故我，如维稳压力，更值得的注意的是，也出 现了若干新情况、新问题。文胜的这本新书，主题是“新农村建设的热点、难 点与着力点”，凝聚了他近些年对新农村建设问题的观察和思考。
这本书是在一个宏大宽阔的视角下讨论新农村建设。有粮食问题，土地问题， 农民收入问题，村民自治问题，农村公共服务问题，有乡镇改革问题，社会治安问 题，乡村教育问题等等。作者组织了一些大规模的调查，在此基础上描述和分析问题。在诸多问题面前，作者都有自己的思考和见解。从中可以看出，作者从乡镇书记进入专业研究以后，问题意识迅速拓展，观察视野不断扩大。本书展示出，“新农村建设”提出以后，中国农村的发展和改革，并没有进入坦途，相反，经济增长、 政治生态、社会环境等多种问题彼此纠结，变得更加错综复杂了。看来，在现代转型过程中，农村似乎还没有迈过最重要的那道“门槛”。
因为丰富的基层领导经验，作者的观察视角独特，提出的问题值得深 思。他指出:“取消农业税后，大大减少了农民与基层政府的对立和冲突。乡 镇政府的工作，基本上已经不会引发群体事件了。过去80%的精力用来收税， 现在可以抽出时间来做其他的事情。问题是，过去收钱收粮乡干部与农民接 触的频率很高，现在不收税了，乡干部的工资是国家给了，没拿农民的也就 不求农民了，和农民打交道就明显缺乏动力。过去，为了收税，只要农民说 要处理一个事情，乡干部就会马上赶过去，因为怕农民有意见不交税，虽然 是被迫的，但却是一种机制，可现在没有这样一种机制使乡干部为农民做事 会对自己有利。”显然，这里讲的是基层政府的问责问题。以往的乡村生活 现实是，农业税的存在，客观上成为农民问责基层干部的重要手段，但是， 没有农业税以后，问责制度该如何建设呢？这是个重大问题。从国际视野 看，税收与政府问责的关系，是政治发展的基本主题。在中国，不论在现实 的改革中，还是在学术研究中，这个主题似乎尚未充分展开。
在新农村建设的时代，乡镇政府本身面临新的困境。这是本书展现给 读者的另一种发现。“从乡镇实际情况来看，根据笔者的调查，农民的许多 愿望乡镇根本就无法满足，乡镇的工作有许多不为农民所欢迎，有很多干部 和农民的积极性得不到调动。从财政层面看，严重的乡村债务问题就是农村 公共产品供需矛盾的集中反映。从政治层面看，乡镇政府以服从上级政府而 非辖区内的农民意志。”这是我们不得不面对的现实：经过若干年的乡镇改 革，乡镇政府运行依然有许多问题，乡镇政府行为的基本逻辑并没有改变。 乡镇政府与农民的关系，乡镇政府与上级政府的关系，似乎更加迷离而尴 尬。这种局面需要进一步观察探讨。文胜也看到了一个重要问题，即财政问 题。他认为，“目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到非改革不可 的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴 一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节。二 是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关，乡镇 人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力”。这些表现在乡镇层面 的问题，都牵涉到宏观的政府体制。由此可见，新农村建设语境下的乡镇改革，不论在实践层面，还是在研究层面，都进入了新的复杂境地。
文胜还观察到了乡镇改革中的一个重要现象，这就是乡镇党委书记和 乡镇长的兼任或者一肩挑。这种做法在一些地方正作为重要经验推广。他指 出，一肩挑“好处是减人减少职务减少消费成本，减少中间环节提高工作效 率；但弊端更多。党政一肩挑更可能造成乡镇党委书记集权和专制，谁也无 法制约他。因为有一个乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前 还有一个必须征求乡镇长意见的过程，如果决策明显失误，乡镇长就可以用 地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而要经过透明的党政班子民主决 策。如果“一肩挑”，在需要承担责任的时候，书记就可以用党委的民主集 中制来推卸责任；谋求个人利益时，书记就可以用行政首长负责制来独霸权 力。”我想，如果作者没有多年担任乡镇党委书记的切身体验，也许观察不 会如此犀利敏锐。不论人们是否同意作者提出对于这个经验的批评，这个问 题都显然是需要上层领导和研究者关注的。
本书还提出了如何对待农民的问题。“无论是农村的政治经济建设，还是 农村的社会文化建设，我们都没有完全在平等的基础上尊重农民的自主行为， 去激发农民的自主能力创造真正属于自己的生活”。“一方面，农民对政府对 社会的依赖性越来越强，越来越散失自主能力和创造能力；另一方面，使农民 越来越处于服从的地位，农民也就越来越无法摆脱政府和都市文化、工业文明 的控制。在当前农村最可怕的是，贫穷被变成了一种向政府向社会要价的资 本：“我是贫困户（只要是贫困的，哪怕是因刑事犯罪被处罚、因赌博、因懒 惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解决是不负责任，社会不解决是 不道德”。这个问题可谓意味深长。这是农民的问题，还是政府的问题？农民 何以成为这个样子，我们该探究现在的政府体制与农民的互动模式。
本人读这个书稿，常常感受到来自乡村生活的冲击，思考不断地受到激 发。希望读者能从阅读中有更多获益。
2010年10月8日于美国哈佛大学
[1] 国务院发展研究中心研究员，中国发展研究基金会副秘书长,中共中央政治局第36次集体学习主讲人，国务院特殊津贴专家。
目 录
序 言/1
第一章 新农村建设的进展与评价/1
一、新农村建设的现实背景/2
二、新农村建设的现实进展/4
三、新农村建设的现实困难/11
四、基本结论与政策建议/26
第二章 新农村建设从何处破题/35
一、在大战略中寻求思路/6
二、在大目标下探索途径//9
三、在大视野里运用方法/43
第三章 传统农业大省的现代农业发展战略/45
一、现代农业发展的背景和现实基础/46
二、现代农业发展的总体思路/54
三、现代农业发展的主要措施/63
第四章 转变传统农业大省的农业发展方式/71
一、转变农业发展方式的理论基础与时代要求/72
二、农业发展进入现代化发展期的基本特征与矛盾/80
三、实现农业发展方式转变的战略路径/96
四、加快转变农业发展方式的主要对策/107
第五章“粮食核武”时代的中国粮食安全/125
一、粮食成为了世界经济战争的战略“核武/126
二、影响中国粮食综合生产能力的关键因素/131
三、把握机遇掌握中国粮食安全主动权的战略思路/136
四、提高中国粮食综合生产能力的基本对策/138
第六章 建立“两型”农业生产体系/147
一、建立“两型”农业生产体系是当前农业生态环境改善的必然呼 唤/148
二、“两型”农业生产体系需要市场体系的支撑/149
三、建立“两型”农业生产体系需要正确应对转基因产品/150
四、建立“两型”农业生产体系需要对接传统农业生产体系/151
第七章 财政改革：乡镇机构改革的突破口/153
一、乡镇机构改革的历史回顾/154
二、乡镇机构改革的核心问题/156
三、乡镇政府的职能定位/156
四、乡镇机构改革的突破口/158
五、农民的主体地位不可或缺/159
第八章 建立现代农民所需要的新农村文化/161
一、新农村文化建设的出发点/162
二、新农村文化建设的制度瓶颈/164
三、政府推动力对接农村内生动力/165
四、建设重点：培育农村文化市场/169
第九章 农村生活垃圾污染与对策/173
一、农村生活垃圾环境污染的现状/174
二、农村生活垃圾污染成因/176
三、农村生活垃圾污染的危害/177
四、农村生活垃圾污染的治理对策/179
第十章 县域经济社会科学发展指标体系的构建/181
一、县域科学发展指标体系研究的战略背景/182
二、县域科学发展指标体系制订的依据和原则/183
三、县域经济科学发展评价指标体系的构成/185
四、县域科学发展指标体系的使用/188
附录：新农村建设的典型调研/195
一、湖南农村基础设施建设“五乡十村”调查/195
二、长沙市：典型村庄新型农村集体经济与农村持续发展/207
三、衡阳县：产粮大县的国家责任与地方发展目标的矛盾/220
四、龙泉村：农村合作组织建设进程中的新型农民培育/227
参考文献/241
